Pablo López
Especialista de desarrollo urbano, CAF - banco de desarrollo de América Latina y el Caribe -
Una imagen familiar se repite en las grandes urbes de América Latina: lotes vacantes en áreas bien ubicadas, vivienda nueva cada vez más alejada de los ingresos de hogares medios y bajos, y expansión creciente de la urbanización informal. Esta postal no responde a una sola causa. Entre los factores más relevantes se combinan la retención especulativa —la decisión de esperar que el suelo “madure” como reserva de valor—, la creciente concentración de la propiedad en grandes tenedores, la progresiva mercantilización de la vivienda y una inversión pública que, condicionada por restricciones fiscales e inestabilidad macroeconómica, no logra compensar los desajustes del mercado inmobiliario.
Sin embargo, diversas ciudades en el mundo están intentando contener y reorientar estas dinámicas mediante el diseño de reglas claras, incentivos bien calibrados y una capacidad efectiva de gestión. No lo hacen a través de un instrumento aislado, sino mediante un paquete coherente de medidas que actúan de forma complementaria. Entre ellas se destacan las políticas que encarecen la retención de suelo ocioso y viviendas vacías; aquellas que abren vías simples y previsibles para que los propietarios puedan alquilar, transferir o desarrollar sin enfrentar laberintos administrativos o judiciales; y las que vinculan la captura de plusvalías y la inclusión obligatoria de vivienda social o asequible en los nuevos desarrollos, de modo que la inversión privada y el interés público no avancen por carriles separados.
Este enfoque integral busca abordar, desde distintos ángulos, la especulación urbana y la escasez de oferta de vivienda asequible. En términos generales, la hoja de ruta de una ciudad que decide enfrentar este problema debería comenzar con un paso previo clave: dimensionar el fenómeno. Conocer cuánta vacancia existe, dónde se localiza, qué tipologías predomina y qué actores concentran el suelo o las viviendas sin uso, es indispensable para calibrar cualquier intervención. A partir de ese diagnóstico, un primer gesto de política consiste en hacer visible el costo de la vacancia, desalentando la retención deliberada de suelo y viviendas. Algunas ciudades —Vancouver es un caso conocido— han introducido recargos progresivos que aumentan con los años de vacancia. Más allá de la recaudación, cuando la carga supera cierto umbral, muchos propietarios optan por alquilar formalmente antes que seguir pagando el recargo.
Un segundo elemento central es no colocar al propietario en un callejón sin salida. Si la norma exige, la norma también debe ofrecer alternativas viables. Quien posee un lote vacío puede evitar el recargo si lo vende a un banco de tierras o si inicia una obra que incorpore una proporción de unidades asequibles. El mensaje es claro: el suelo que circula y se pone en uso tiene ventajas, mientras que el suelo inmovilizado genera costos. Para que esta lógica funcione, es clave que el Estado cuente con registros confiables, trámites ágiles y capacidades reales de fiscalización.
La tercera pieza del paquete apunta a incidir sobre las características de los nuevos desarrollos. En muchas ciudades del mundo se aplican estándares de mixtura social cuando un proyecto supera determinado tamaño. La autoridad pública no impone una única forma de cumplimiento ya que la vivienda asequible puede integrarse dentro del proyecto, aportarse suelo o edificios para vivienda social, o realizarse una contribución que financie otras operaciones. Lo relevante es que, cualquiera sea la opción elegida, la ciudad amplía su capacidad de producir vivienda que preserve el valor de uso y contribuya a la integración urbana.
Una fuente clave de financiamiento que permite sostener y escalar estas medidas es la captura de plusvalías. Cuando una decisión pública —una recalificación, un aumento de edificabilidad, una nueva infraestructura— incrementa el valor del suelo, la ciudad puede recuperar parte de ese aumento para financiar infraestructuras asociadas y subsidiar, al menos parcialmente, la oferta de vivienda social o asequible. De este modo, una porción de la renta generada por la acción pública retorna a la ciudad y se orienta hacia los sectores con mayores necesidades, reforzando la legitimidad del sistema.
A este núcleo de políticas se suman instrumentos complementarios como el derecho de tanteo, los bancos de tierras y los fideicomisos comunitarios. El tanteo permite a la ciudad adquirir de manera preferente inmuebles o terrenos estratégicos antes de que pasen a manos de grandes inversores. Los bancos de tierras gestionan esos activos y los sustraen del circuito especulativo, reservándolos para proyectos de interés público. Los fideicomisos comunitarios, al separar la propiedad del suelo de la vivienda, aseguran la asequibilidad en el tiempo, ya que el suelo permanece en manos públicas o comunitarias y no puede venderse al mercado. En conjunto, estos instrumentos crean reservas de suelo protegidas que actúan como anclas en barrios sometidos a presión inmobiliaria, estabilizando precios y evitando desplazamientos.
Para definir hasta dónde puede llegar la ciudad con sus exigencias —ya sea mediante recargos por vacancia o requisitos de inclusión de vivienda asequible— resulta fundamental contar con una referencia técnica como el valor residual del suelo. Este cálculo muestra cuánto puede pagar un desarrollador por un terreno luego de cubrir costos y obtener una rentabilidad razonable. Si las cargas superan ese margen, los proyectos no se realizan; si se ubican por debajo, pueden ser absorbidas. El valor residual funciona así como un termómetro económico que permite ajustar políticas sin asfixiar la oferta formal. No aplica a instrumentos como el tanteo o los fideicomisos comunitarios, que responden a otras lógicas, pero es indispensable para cualquier política que redistribuya cargas dentro del proceso de desarrollo.
Encontrar el punto de equilibrio requiere calibrar las medidas con datos reales y probar distintos escenarios por zonas de la ciudad. Modelar proyectos piloto—una torre media, una densificación en un lote, una reconversión de oficinas— permite simular qué ocurre si se exige, por ejemplo, un 15% de unidades asequibles, si se captura parte de la plusvalía o si se aplica un recargo por vacancia. El objetivo es que la mayoría de los proyectos siga siendo financiable. En contextos económicos adversos, los umbrales pueden ajustarse temporalmente para no frenar la actividad y restablecerse cuando el ciclo mejore.
Las ciudades que logran articular un paquete coherente de medidas, en lugar de apostar a una herramienta aislada, consiguen activar suelo, ampliar la oferta de vivienda asequible y reducir los incentivos a la especulación, incluso en entornos macroeconómicos inestables. Este paquete no necesita implementarse todo al mismo tiempo. Puede seguirse una secuencia donde primero, se ordenan las reglas de captura de plusvalías y se definen los recursos que se destinan a vivienda e infraestructura; en paralelo, se puede crear un Fondo de Vivienda Asequible y un Banco de Tierras; luego, activar la inclusión en nuevos proyectos con metas territoriales y opciones de cumplimiento; y finalmente, se introducen esquemas de vacancia progresiva con salidas claras. Con estos cimientos, es posible pilotear en áreas seleccionadas y escalar a partir de los resultados.
En síntesis, lograr que el suelo, las viviendas vacantes y la vivienda social circulen es un proyecto de reglas claras, incentivos bien calibrados y confianza pública. No es un camino inmediato, pero sí posible. Varias ciudades —como Medellín, Bogotá, São Paulo, Barcelona o Vancouver— ya avanzan en esa dirección y ofrecen aprendizajes concretos. Los resultados siguen siendo parciales, porque la crisis de acceso a la vivienda es profunda y exige un menú amplio de políticas. Aun así, el conjunto de medidas descritas permite enfrentar un componente decisivo del problema como lo es la especulación urbana. Cuando el suelo vuelve a moverse, la vivienda recupera su condición de valor de uso y la promesa de una ciudad más inclusiva deja de ser consigna para transformarse en una posibilidad real.
