¿Es efectiva la supervisión de obras públicas?

Todos sabemos de la importancia que supone la calidad de la obra pública para el crecimiento económico. También es reconocido por buena parte de los países de América Latina que la calidad de la obra pública, al menos en cuanto a su ejecución, está condicionada por el bajo capital de gestión que actualmente detenta el sector público.

Esta debilidad ha sido percibida como generalizada, aunque se considera que el mayor problema radica en las entidades sub-nacionales.

Entonces, los países han procurado contornar este problema de capacidades estableciendo regímenes de contratación pública que promueven la contratación de terceros para la ejecución de obras.

Bajo este nuevo escenario, el esquema de gobernanza de la contratación de obra pública está compuesto por tres figuras centrales:

• el contratista o ejecutor de la obra;
• el fiscal responsable de la recepción de obras por parte de la entidad pública contratante;
• y el supervisor externo como figura emergente.

La noción inherente al supervisor externo se apoya en la intención de contar con un equipo técnico con dedicación exclusiva y suficiente experticia para acompañar la ejecución de los proyectos - supliendo el déficit de capacidades en el sector público -, que permita  la entrega de productos bajo alto desempeño.

Sin embargo, la incorporación de la supervisión externa en el esquema de contratación pública per se, no ha sido garantía de la calidad de las obras ejecutadas por las entidades públicas de la región.

Un estudio de Gorbaneff et al realizado en 2011 concluyó que la incorporación de la supervisión externa en el esquema de contratación de obra pública no había logrado mejorar el desempeño de su ejecución, ni la reducción oportuna y eficiente de controversias contractuales. Por el contrario, habría promovido una fisura que permitió la proliferación de conductas de búsqueda de rentas.

Dada esta situación, la pregunta que cabe es: considerando los altos costos y dificultades que supone para el sector público supervisar el cumplimiento de los contratos de obra pública ¿qué mecanismos podemos incorporar en el esquema de gobernanza, procurando garantizar la calidad de la inversión en infraestructura? En los últimos años surgieron algunas iniciativas institucionales y de gestión pública novedosas que han venido siendo implementadas por los países de la región, y más allá de Latinoamérica, que nos pueden dar mayores luces al respecto.

La primera experiencia que vale la pena destacar tiene que ver con lo hecho por la Municipalidad de Guayaquil en Ecuador. Ante la necesidad de ejecutar un importante volumen de proyectos de infraestructura urbana, la entidad promovió la creación de una unidad élite de fiscalización de obras (Unidad CAF-BEDE), dispensando la supervisión externa. La iniciativa buscó generar un mecanismo de autocontrol basado en un esquema de oversight riguroso, como incentivo para que los contratistas de obra observen los términos pactados en los contratos, a la vez que se promovió la capacidad del estado para emitir sanciones cuando se advertían desviaciones.

Otra experiencia interesante tiene que ver con las reformas que se dieron al interior del Sistema de Administración de Bienes y Servicios en Bolivia (SABS). Dados los bajos incentivos que existían para que el supervisor externo actué de manera efectiva, el estado estableció algunas mejoras al sistema, como la incorporación de un mecanismo de registro de contratistas de "baja reputación" o "incumplidos", de manera que se les impida participar de procesos de contratación pública por un año en primera instancia, y por tres posteriormente. Esta modificación a la normativa apunta a  construir alianzas y relaciones de confianza con grupos selectos de proveedores de alto desempeño, procurando mitigar el problema típico que enfrenta el sector público cuando ejecuta proyectos de infraestructura, es decir, el alto costo de supervisar y verificar el cumplimiento de contratos de obra pública.

Otro enfoque advertido a partir de experiencias implementadas en la región y otros países como el Reino Unido, tiene que ver con la modificación del esquema de remuneración al supervisor externo, típicamente asociado al tiempo efectivo dedicado, o bien, en función al reporte de certificados de avance de obra. La reforma implementada consistió en modificar el esquema de incentivos que enfrenta el supervisor externo, promoviendo pagos contra la entrega de hitos que si bien tienen alguna relación con el avance físico del proyecto, son más afines a resultados concretos, como por ejemplo el número de conexiones efectivas en un proyecto de saneamiento básico. Esta variante del esquema de financiamiento conocido como outcome-based, ha sido implementada en la supervisión de algunos proyectos de infraestructura con relativo éxito, aunque existen cuestionamientos en torno a si los beneficios inherentes a esta práctica son mayores a los costos y riesgos que enfrentan las entidades públicas, aspecto que aún requiere evidencia creíble para su resolución.  

En conclusión, pese a las iniciativas promovidas y en algún caso documentadas, queda claro que existe una importante brecha de conocimiento que denota la necesidad de llevar adelante evaluaciones rigurosas que permitan, a partir de evidencia empírica, despejar las dudas que surgen procurando definir los componentes de gestión e institucionales idóneos para promover un esquema de gobernanza que garantice la calidad de la obra pública en Latinoamérica.

En este marco, CAF viene trabajando en la evaluación de un conjunto de iniciativas de gestión, como el programa de auditorías ciudadanas de la mano del Departamento Nacional de Planeación (DNP) en Colombia, que apuntan precisamente a mejorar la calidad de la inversión pública, a la vez que se genera evidencia que ayude a optimizar la asignación de recursos públicos en Latinoamérica.